Reforma política: modo de usar – capítulo #1 voto distrital

Há vários anos o tema da reforma política mexe com corações e mentes, mas não foi até Junho de 2013 que ela saiu dos círculos acadêmicos e da agenda de uns poucos partidos para ganhar o espaço público e a agenda legislativa de maneira mais ampla.

Existe, porém, uma primeira questão que emerge nessa transição: assim como qualquer reforma, não existe um só modelo, não se trata de uma questão binária (ser contra ou ser a favor) d’A “reforma política” – porque não existe UMA reforma política pronta. Seria semelhante a um comentarista de futebol ser contra ou a favor de “esquema tático”. Assim como há uma variedade de “esquemas táticos” no esporte, há uma série de regras que definem como se dará o jogo político.

Em linhas gerais, pode-se modificar as regras do sistema eleitoral (conjunto de regras que determinam o modo como os representantes são eleitos), do funcionamento de partidos, do financiamento de partidos e campanhas e do sistema político – além de regras para a participação popular e eleitoral, apresentação de candidaturas, coligações etc. Uma reforma política ampla consistiria numa combinação de escolha de modelos de cada uma dessas categorias. Em geral, porém, dado o nível de divergência e multiplicidade de interesses, há uma grande dificuldade (para o mal ou para o bem) de modificar até mesmo um aspecto do sistema político, quanto mais vários..

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Atualmente, a discussão predominante (infelizmente) deixou de ser a de financiamento de campanha/partidos para focar em torno do sistema eleitoral. Principalmente, desde que a CCJ do Senado aprovou o PLS nº25/2015.

O PLS, de autoria do senador José Serra (PSDB-SP), quer instituir o voto majoritário (mais conhecido como “voto distrital”, e assim será chamado ao longo do texto) nos municípios com mais de 200 mil habitantes, como um “teste” antes de disseminar a regra para outros municípios e também para deputados estaduais e federais.

Mas o que é “voto distrital”? Será que é, de fato, uma mudança que resolverá (pelo menos alguns d’) os problemas do nosso sistema político?

Antes de mais nada, é importante deixar claro que: 1) não existe sistema eleitoral perfeito, há sempre vantagens e desvantagens; 2) este escriba é contra uma mudança para o voto distrital (ainda que ache que seja preciso fazer mudanças no sistema eleitoral), ao menos no caso do Brasil.

Seguimos, então: o voto distrital é um sistema de votação em que o território é dividido em distritos, em geral com número semelhante de eleitores. Cada um desses distritos elege um representante (uninominal) e cada partido apresenta apenas um candidato por distrito. É simples (talvez uma das vantagens seja a simplicidade do sistema, que qualquer criança de 10 anos poderia entender).

Essas são as linhas gerais, mas depois disso há algumas variações. Nos EUA, ao voto distrital segue a fórmula de maioria simples (winner takes it all). Na França, há um segundo turno caso nenhum candidato consiga maioria absoluta (como nas eleições para Executivo no Brasil). Na Austrália, os eleitores podem ordenar seus candidatos por ordem de preferência (voto alternativo). Mas, em geral, o mais comum é o sistema de maioria simples.

Sistemas eleitorais

A partir disso, decorrem alguns mitos, desvantagens… e vantagens (sim, há vantagens, mas é preciso tirar da frente os mitos e levantar as desvantagens antes, para saber o que resta do outro lado da balança).

Mitos

“O voto distrital aproxima eleitor de seu representante”. A frase surrada é propalada pelos defensores do doto distrital em qualquer oportunidade. E raramente é colocada em escrutínio. O argumento é que, uma vez que o distrito é menor, e apenas um representante é eleito, isso faria com que o eleitor pudesse cobrar mais do representante posições a respeito de temas e de políticas, já que ele sabe quem o representa. O argumento continua: numa eleição proporcional, posto que poucos representantes são eleitos com voto nominal e os que o são têm seus votos espalhados num Estado ou num município, essa cobrança se tornaria impossível. O que levaria, de um lado, para um maior controle social e, de outro, para um mandato sem responsabilização.

Nada mais longe dos fatos. É preciso entender que esses “distritos pequenos” não são tão pequenos assim, pelo menos no caso dos Estados mais populosos. Em São Paulo, por exemplo, cada distrito teria aproximadamente 450.000 eleitores. Mais ou menos o tamanho de um município como Sorocaba ou Ribeirão Preto. Não é como se puséssemos trombar com nosso deputado no mercado toda semana.

A questão da “proximidade” com o eleitor pouco tem a ver com o sistema eleitoral (meu palpite é que tem mais a ver com a politização da população e a qualidade da cobertura política do Legislativo na mídia). Nos EUA, o grande exemplo do “êxito” do voto distrital, uma pesquisa Gallup de 2013 apontou que 65% dos eleitores NÃO souberam informar nem sequer O NOME de seus representantes. Ou seja, nada muito diferente do Brasil, onde, em 2006, 71% dos eleitores não lembravam o nome de seu candidato (mas aqui, há atenuantes: nível de escolaridade, acesso à informação, pequeno número de eleições diretas seguidas). Em 1982, o quadro era melhor nos EUA, quando “só” 54% dos eleitores não conseguiram dar o nome de seu representante, apesar de tanta proximidade.

Tampouco isso melhora a qualidade das instituições democráticas (no caso, Câmaras e Assembleias Legislativas). Nos EUA, por exemplo, a aprovação do Congresso, era de apenas 19%, em 2010, e caiu para 15% em 2014, também segundo o Instituto Gallup .

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“O voto distrital vai baratear o custo das campanhas eleitorais”. Outro mito propalado aos quatro cantos, confiando no senso comum: distritos pequenos, custos pequenos de campanha. O que se fala é que, com a mudança, “o candidato não precisará percorrer o Estado todo”. Ora! Atualmente, com o voto proporcional, os candidatos a deputado NÃO percorrem o Estado todo, mas concentram energia e recursos em um território (o que, como sabemos, não aproxima candidato do eleitor). E disso tampouco resultam campanhas baratas. Nada garante que uma mudança de sistema eleitoral vai resultar num barateamento do custo de campanha.

Nos EUA, por exemplo, não só os custos de campanha dos congressistas (deputados) são elevadíssimos, como também são crescentes. Em 1986, os deputados vencedores precisaram gastar, em média,  US$ 776,7 mil (em valores de 2014). Passados 28 anos, em 2014 o custo por candidato vencedor foi, em média, de quase US$ 1,5 milhão. Isto é, o custo praticamente dobrou. No geral, o custo médio das campanhas para a Câmara dos Deputados dos EUA (House of Representatives) em 2014 foi de US$ 1.093.405. No total, o custo foi de US$  821.147.478. Em 2010, esse custo total chegou a UM BILHÃO de dólares, segundo estimativas do The Finance Campaign Institute.

Eleições EUA

Difícil testar o efeito da mudança do sistema político no custo das campanhas, mas as evidências dos EUA sugerem que o efeito seria limitado, e sugere que a mera mudança de sistema eleitoral não é nem necessária nem suficiente para baratear campanhas políticas.

De fato, se o barateamento de campanhas fosse mesmo uma preocupação, há instrumentos mais eficientes e propícios para isso: instituir tetos de campanha, por exemplo. Outra saída seria instituir o financiamento público e exclusivo de campanha: o custo total das campanhas seria limitado pela disposição da sociedade de financiar as campanhas e partidos.

Desvantagens

Agora que as duas maiores “vantagens” do voto distrital se mostraram mitos, vejamos quais seriam os problemas criados ou exacerbados se o país resolvesse mudar o sistema eleitoral:

  • Sistema despreza votos. Isso é mais verdadeiro em sua forma mais simples (e mais comum), que é a de maioria simples. Em um distrito “X” com, digamos, 500 mil eleitores e cinco partidos na disputa, o vencedor recebeu 104 mil votos e os demais 99 mil votos. Nesse caso, teriam sido desprezadas as opiniões de 396 mil eleitores em favor da opinião de 104 mil. Ou, ainda, em um cenário em que, num distrito “Z” com dois candidatos em que o vencedor recebe 251 mil e o perdedor 249 mil, esses 249 mil votos também vão para o lixo. Se, no distrito vizinho ao “Z”, esse partido derrotado tiver recebido 451 mil votos (contra 49 mil do rival), ele terá conseguido TAMBÉM uma só cadeira. Isto é, na soma dos dois distritos, o partido A terá recebido 300 mil votos e o partido B terá recebido 700 mil. No entanto, ambos terão conseguido uma cadeira cada um. Disso decorre a desvantagem 2:
  • Desproporcionalidade. No limite, isso quer dizer que o sistema não favorece a proporcionalidade do voto por partido. Como vimos, um partido pode ter recebido mais votos que o outro e ter um número igual (ou até menor) de cadeiras. No exemplo acima, o partido A recebeu 30% dos votos e obteve 50% das cadeiras, e o partido B recebeu 70% dos votos e obteve os mesmos 50% das cadeiras. E isso não é incomum (em menor grau, claro). Um exemplo foram as eleições britânicas de 2005, em que o Partido Trabalhista obteve 35,3% dos votos mas conseguiu 55,2% das cadeiras

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Proporção total de votos obtidos pelos partidos britânicos (parte interna) e o número de assentos que eles assumiram no parlamento (parte externa) nas eleições gerais de 2005 (fonte: Wikipedia)

  • Enfraquece partidos. Os partidos hoje enfrentam um grande descrédito da população. A preferência partidária, que sempre foi historicamente baixa, atingiu os níveis mais baixos já registrados, com 66% dos eleitores dizendo não preferir nenhum partido, segundo o Ibope e o Datafolha. Mas a forma partido de organização é importante e, até o momento, não superada por qualquer outra forma, numa democracia representativa, para aglutinar ideias, programas, causas, pautas e princípios num todo coerente. Por isso é importante haver partidos fortes. O problema, claro, é que a maioria dos partidos não serve a esse fim. Porém, uma mudança de sistema eleitoral para voto distrital não só não se endereça a esse problema como piora o quadro. As bandeiras partidárias mais gerais, os projetos de país, de Estado, de cidade ficaram ausentes do debate em favor de pautas mais imediatas locais. Numa eleição distrital, o candidato não apresenta bandeiras partidárias, mas uma plataforma de atuação local.
  • Personalismo. Junto com o enfraquecimento dos partidos, outro fenômeno negativo, presente hoje em dia no sistema político, tende a se exacerbar: o personalismo. Num sistema de voto distrital com partidos fracos, os votos, mais do que nunca, tendem a ser feito NA PESSOA e não no partido que o candidato representa. Ele se apresentará como uma pessoa da COMUNIDADE que vai formular sua plataforma em torno dessa identidade. As pautas de interesse geral ou de interesse de minorias não terão vez no debate eleitoral.
  • Tendência ao bipartidarismo. Segundo um dos princípios da ciência política, sistemas eleitorais influenciam no sistema partidário: sistema eleitoral de voto distrital tende ao bi-partidarismo (sistema com dois partidos efetivos) enquanto o sistema de voto proporcional tende ao pluripartidarismo. É a chamada Lei de Duverger. É também o sonho tecnocrata: um sistema com só dois partidos, oposição e situação, preto e branco, direita e esquerda. Mas essa lógica coloca o carro na frente dos bois: é a variedade de opiniões e ideologias presentes na sociedade que deveria determinar o sistema partidário e não o contrário. Essa tendência ao bipartidarismo acontece em detrimento dos partidos pequenos e médios (não por acaso, Cesar Maia, do DEM, teceu duras críticas ao PLS 25/2015). Partidos tenderão a se fundir, outros a desaparecer – tanto aqueles programáticos quanto os fisiológicos. Os partidos grandes buscarão moderar suas posições e buscarão o centro. Os eleitores, que, em algumas eleições, começarão a perceber que, se não votarem “no menos pior” poderão ver alguém que rejeitam ser eleito, deixarão de votar com sua convicção e votarão estrategicamente. Um eleitor do DEM ou do PSOL votará no PSDB ou no PT, respectivamente (mesmo no curto prazo, partidos pequenos poderão, literalmente, sumir do mapa, como sugere esta simulação do Estado de São Paulo. E isso pode tender a aumentar ainda mais a apatia e a esperança das pessoas na mudança e no sistema político.

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  • Reduz a participação de minorias no parlamento. Candidatos que representam causas (como a ambientalista, direitos humanos, trabalhista, pessoas com deficiência, reforma agrária etc.) e cujos eleitores estão dispersos no território tenderão a desaparecer em favor de outros candidatos com mais força local (como empresários do agronegócio, por exemplo). Mesmo se apenas metade do parlamento fosse escolhida por meio de voto distrital (o chamado “distrital misto”), isso quer dizer que esses candidatos de agendas e minorias teriam de disputar metade das cadeiras que antes, ou seja, terão metade das chances que antes (na verdade, provavelmente menos)
  • Aumenta o peso do poder econômico no parlamento. Ao contrário do que se diz, um sistema de voto distrital, se adotado no Brasil, exacerbaria ainda mais a influência do poder econômico. Esse também é o argumento da Coalizão pela Reforma Política Democrática e Eleições Limpas. Com a diminuição do peso dos partidos nas eleições, vale a força dos candidatos que têm influência local, posto que os eleitores não poderão votar em qualquer candidato, mas apenas nos candidatos de seu distrito. Isso torna mais fácil o controle do voto. Fortalece o personalismo e relações paroquiais, como afirmou o cientista político da USP Fernando Limongi.
  • Em bom português, salamandragem .Gerrymandering é um termo conhecido na ciência política, uma mistura de Gerry (sobrenome de um governador dos EUA) com salamandra (alusão ao formato do distrito). A ideia do conceito é: desenhar o formato dos distritos para atender a interesses políticos (a ponto de ficar tão bizarro como a forma de uma salamandra). Desenhar um distrito de 450 mil eleitores (mais ou menos) cada um não é tão simples quando chega na prática. Este infográfico publicado no Washington Post deixa claro o problema:

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O primeiro bloco seria um sistema proporcional: 60% dos votos para o partido azul, 40% para o vermelho para 60% dos assentos para o azul e 40% para o vermelho. Se o “designer” do distrito der sorte, ele cai no caso do segundo bloco (“perfect representation”). Mas, se a decisão “técnica” seguir o terceiro bloco (“compact, but unfair”), o azul levará 100% das cadeiras, mesmo tendo 60% dos votos. Com uma dose de “salamandragem”, os distritos do país podem seguir o desenho do quarto bloco (“neither compact nor fair”), no qual o vermelho, que recebera 40% ficaria com 60% das cadeiras e o azul ficaria com 40% mesmo tendo 60% dos votos.

Isto é, mesmo se deixar a cargo de um órgão do Judiciário, como o TSE, nada impede que, no frigir dos ovos, um bairro seja colocado em um distrito e não em outro, mesmo se a decisão for “técnica”. Mas, mesmo não sendo um órgão “político” nada impede tampouco que haja decisões no desenho de distrito que sigam interesses políticos. Ou alguém acredita que os ministros do TSE Dias Toffoli (atual presidente) e Gilmar Mendes (atual vice-presidente) seguirão apenas critérios meramente demográficos ao determinar as circunscrições eleitorais? Alguém que more em São Paulo acredita na neutralidade política do Poder Judiciário? Alguém acredita que não poderá haver negociatas escusas no momento do desenho do distrito?

Agora que vimos que as tão propaladas vantagens (aproximação do eleitor com o representante e menor custo de campanha) são mitos e que as desvantagens são fortes, podemos enumerar as vantagens que de fato sobreviveram ao escrutínio:

Vantagens

  • Formação de maiorias mais estáveis. Se, por um lado, o sistema de voto distrital enfraquece partidos, limita a força dos partidos pequenos e a representação de minorias ou de representantes de pautas/segmentos específicos, ele permite a formação de maiorias mais consistentes e diminui, em tese, o custo da barganha política (posto que serão poucos os partidos necessários para formar maioria). Isso, como se explicou também nas desvantagens, é algo que TENDE a ocorrer no médio-longo prazo.
  • Eleições avulsas. No caso de um representante renunciar, ser cassado ou morrer, seria mais fácil e barato realizar uma eleição “avulsa”. Isto é, não haveria a necessidade de suplência ou de deixar a representação vaga. Não é uma vantagem que se diga: “puxa, que vantagem enorme e decisiva, agora sim…”, mas é um ponto positivo.
  • Barra extremistas. Em contextos de países onde há correntes extremistas (notadamente, as de orientação nazi-fascista), o sistema de voto distrital tende a sub-representá-las no parlamento, tal como tende a sub-representar outras correntes minoritárias “positivas” (direitos das mulheres, deficientes físicos, negros, indígenas) ou que não estão concentradas num território, mas espalhadas (como sindicalistas).

E só. Como se vê, as vantagens são muito poucas (quando não, ambíguas) para justificar uma mudança, quanto mais para enfrentar os problemas do nosso sistema político. De fato, uma mudança de sistema eleitoral do proporcional para o majoritário (distrital) não só não resolve os principais problemas (peso excessivo do poder econômico; partidos fracos; falta de representatividade; alto custo para a entrada de novos partidos ideológicos), como também exacerba os que existem e cria novos. Uma reforma política real deve primeiro ter claro o diagnóstico de problemas que deseja resolver e avaliar que tipo de regras podem ser instituídas para de fato dar conta desses problemas. Certamente esse não é o caso da “agenda do voto distrital”, que vem com uma solução para resolver um problema na lixeira, sem fazer uma leitura mínima dos problemas do nosso sistema político e das características de nossa sociedade plural e heterogênea.

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3 Comentários

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3 Respostas para “Reforma política: modo de usar – capítulo #1 voto distrital

  1. Pingback: Reforma política: modo de usar – Capítulo #2: o distritão | Novas Cartas Persas

  2. Maravilhoso texto. Cada vez que me insistem que “voto distrital é a razão” eu olho com desespero para meu interlocutor, que via de regra acha que tudo o que há de ruim com as eleições vai acabar se nosso sistema for igual ao dos EUA (como se lá não houvesse problemas). A argumentação aqui, pelo contrário, é extremamente razoável, mostrando desvantagens e vantagens (meio ambígua a dos extremistas… puxa, sei lá, o extremo de um é o necessário de outro. Mas deve ser a minha visão de ecochata falando) lógicas.

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    Obrigada.

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